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工业用地采用招拍挂方式出让，从长远看，积极意义不容置疑；就近期说，对工业投资的影响不可回避。要抓紧推出工业用地招拍挂出让的具体操作办法，抓紧进行招拍挂实际运作
国务院2006年9月5日发布的《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发31号）明确规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式（简称招拍挂）出让，严禁非法低价出让工业用地。这一工业用地新政，对浙江工业投资有哪些影响，如何稳妥应对？我们进行了初步调查分析。
工业用地从协议方式出让改为招拍挂方式出让，是工业用地管理制度和利用方式的一大变革，是严把土地调控闸门的关键措施。其积极作用，可以概括为两个促进：
一是促进完善工业用地的市场配置机制。工业用地采用招拍挂出让，形成公开、公平、公正的市场配置方式。有利于企业通过平等竞争获取土地资源，制止圈地行为和非法交易，将宝贵资源配置给真正急需的企业；有利于规范土地出让秩序，遏制无序低价出让土地；有利于政府增加土地出让收入，扭转土地出让价远低于开发成本价和市场真实价的状况，增强开发建设工业园区（开发区）的能力；有利于防止和减少国有资产流失，从制度和源头上促进廉政建设。
二是促进土地资源合理配置和集约利用。工业用地采用招拍挂出让，有利于企业摆脱繁琐的审批手续和供地程序，特别是摆脱艰难的征地运作，尽快获得土地使用权和尽早开发利用熟地。企业因此增加的土地支出，可以通过提前实施建设项目和提高资金利用效率，实现一定程度的对冲。并且政府部门可以通过科学设定准入门槛和加强后续监督，引导土地资源合理布局和利用，减少供地跟着招商走、布局规划流于形式的现象。
工业用地采用招拍挂方式出让，从长远看，积极意义不容置疑；就近期说，对工业投资的影响不可回避。初步调查分析，主要有四方面的影响，需要重视解决：
一是招拍挂滞后导致工业供地与投资阶段性受阻。浙江省政府办公厅于2006年12月15日发出《全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让实施意见的通知》（浙政办发150号），此意见较为原则，需各地制订具体的操作办法。到今年3月底，杭州市政府出台了实施意见（2月9日），其他10个市和各县（市区）基本上没有推出。由于具体操作办法迟迟未能推出，招拍挂出让迟迟未能普遍展开，国发31号文件下达后的6个多月来，工业用地供给出现一定程度的断档，直接影响工业投资进程。2006年10月至今，全省限额以上制造业投资增幅逐月下滑。2006年后三个月的月度增长率分别为16.3%、14.4%和8.2%；2007年前两个月只增长4.3%，比2006年同期下降23.4个百分点；本年新开工项目比去年同期减少35.4%，投资增长主要靠2006年的结转续建项目。工业投资增长明显放慢，是当前经济运行中的突出问题。
二是招拍挂后大幅提高工业用地成本。工业用地实行招拍挂出让，势必引致地价上涨，并突破当地出让蕞低价标准。2006年，全省有36个县（市区）开展工业用地招拍挂试点，出让价大大超过原协议价。温州市瓯海区反映，时下当地工业用地出让价为60万元/亩，私下交易价为80-135万元/亩；估计以后招拍挂的出让价高达150万元/亩左右。较早试行工业用地招拍挂的深圳市，2006年两次挂牌成交价分别高出底价3.6倍和3.9倍。
工业用地成本将大增。由此带来两方面的问题：一方面，实力强的企业尚可承受，但大量中小企业将难以竞价而望地兴叹，尤其是影响成长型企业的创业发展。另一方面，可能引发被征地农民新的不满。目前农民补偿政策处理沿用老办法，征地价与出让价差距较大，实施招拍挂后，两者的差距会更大、更透明，被征地农民恐怕更难接受原有的补偿标准。
三是工业用地新政过渡期存在不少遗留问题。浙江省明确规定，2006年9月6日前实行老方式，2006年9月6日后实行新方式。处在新老交替期，各地都存在较多的历史遗留问题。余姚市反映，2006年9月6日前，一些招商企业已落实，一些土地已预征，一些土地款已预收，但有的土地指标尚未下达，土地使用证尚未办，而企业所缴土地款已被用于基础设施建设。今后实施招拍挂，如这些企业拿不到地，后续问题如何处理？杭州市反映，2006年11月在全省招商引内资签约大会上所签15个项目，总投资47.3亿元，协议引进省外企业投资24.7亿元，需新增用地169公顷。由于这些项目都属于2006年9月6日后的项目，迄今大多没有落地。
今年2月25日，江苏省政府办公厅印发工业用地招标拍卖挂牌出让办法（试行），明确规定：本办法自发布之日起施行。该文件中没有提及2006年9月6日。台州市去苏南考察得知，当地政府明确，工业用地招拍挂出让办法从2007年1月1日起实施。由于有个缓冲期，江苏的过渡期遗留问题要小于浙江。
四是招拍挂具体操作潜在一些难以把握处。如征地，以前相当部分征地是企业自己在操办，改为招拍挂出让，征地主体不能再由企业充当。省级工业园区（开发区）还可以运作，但乡镇（街道）没有运作机构，乡镇政府（街道办事处）人少力量弱，如何进行征地操作？再如土地所供与企业所需不合，怎么对接？企业技术改造所需就近、零星土地，如何走招拍挂之路？又如统一规定工业用地出让蕞低价标准，但同一行政区不同区域的土地使用价值往往差异不小，一些较偏区域按蕞低出让价难以寻得买主。还有土地出让前置条件如何设定，如施行不合理的量身定做，则有失公正，导致招拍挂流于形式。
工业投资事关工业经济发展大局，今年浙江仍将按省政府领导的要求，持续抓好工业项目推进年活动。国发31号文件下达已愈半年，各地要认线号文件精神，抓紧推出工业用地招拍挂出让的具体操作办法，抓紧进行招拍挂实际运作。并针对新情况新问题，对具体操作办法加以完善。如再迟滞，对工业投资增长的影响将更大。提三点具体建议：
（一）妥善处理好工业用地新政过渡期的遗留问题。2006年9月6日前后存在的历史遗留问题较多，需要妥善处理好，使之平稳过渡。杭州市政府对此很重视，强调实事求是，并提出妥善处理意见。明确以下情况仍可以按协议出让方式供应工业用地：2006年9月6日前，已签订协议的省、市、县（市、区）政府招商引资工业项目以及已批准立项的省重点工业项目，项目用地已经国土资源部门预审且已落实本年度农转用计划指标（含折抵指标）的；国家级、省级开发区管委会已签订协议的招商引资工业项目，项目用地已经国土资源部门预审且已落实本年度农转用计划指标（含折抵指标），由市、县政府出具证明的；2006年9月6日前，已经县级以上国土资源部门预审的国有建设用地上的工业项目，且在向县级以上国土资源部门申请办理具体建设项目用地审批手续的；2004年9月6日至2006年9月6日期间，具体工业项目用地已经国土资源部门预审，同时对应具体工业项目用地的批次农转用报件已经依法批准或已经省国土资源厅受理的；因城市规划实施、环境保护、安全生产等原因，需对原工业企业进行搬迁并安置复建的项目用地等。杭州市的处理意见，可供各地借鉴。
（二）切实保障招拍挂出让的工业用地需求。各地要按照浙政办发150号文件的明确要求，坚持有利于调整产业结构和优化产业布局的原则，切实保障对推进产业结构调整和优化升级具有重大作用的工业项目用地需求；在省下达土地利用年度计划指标时，对重大工业项目集中的地区予以适当倾斜。建议设立重点工业项目专用指标，用于省重大招商引内资项目、重点技术改造项目的招拍挂。在工业用地供应计划中，要确保一定比例用地专项用于标准厂房建设，为众多难以在招拍挂中获取土地的中小企业提供创业条件；农村集体经济组织要利用村级安置留地，建设好标准厂房尤其是多层标准厂房。大力开展万户企业挖潜节地行动，努力盘活存量土地资源，提高土地利用效率。完善闲置土地流转机制，加大闲置土地处置力度，为优势企业和重点项目腾出发展空间。
（三）规范工业用地招拍挂出让行为。各有关部门要各司其职，密切配合，共同做好工业用地招拍挂出让工作。一是精心做好工业用地招拍挂出让的前期工作。要深入调查工业用地供需状况，摸清可用于招拍挂的土地底数。科学编制工业用地出让的具体方案，明确建设用地规模、规划布局设计、产业准入条件、环境保护要求、投入产出标准、开工竣工期限、违约责任条款等规定，经同级政府批准后组织实施。工业用地公开出让起始价，须由具备土地评估资格的机构按规定规程进行评估。二是强化工业用地招拍挂出让的监督管理。完善工业用地招拍挂出让制度，制止违规干预招拍挂出让行为。健全工业用地供应信息公示制度，严禁各种形式的暗箱操作和公示规避。加强对土地出让方案和合同实施情况的监督检查，加大对土地利用违约责任的追究力度。各地经贸部门要积极参与工业用地招拍挂出让工作，按职责做好产业政策把关、工业投资项目备案核准、工业园区（包括乡镇工业功能区）招拍挂出让土地的引导工作。
（周必健作者单位：浙江省经济贸易委员会）
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