工业用地拿地难、周期长？杭州决定市场化了
无论是传统制造业的转型升级，还是新兴制造业的布局建设，都离不开土地的有效供应。然而，稀缺的土地资源和工业用地要素指标区域分配不平衡，让企业长期面临拿地难、拿地周期慢等问题......
一座城市要发展需要靠产业支撑，而工业用地便是产业发展的首要资源要素。没有土地就没有产业发展，但是如今作为珍贵资源的土地却越来越稀缺。
“ 无论是传统制造业的转型升级，还是新兴制造业的布局建设，都离不开土地的有效供应。 然而，稀缺的土地资源和工业用地要素指标区域分配不平衡，让企业长期面临拿地难、拿地周期慢等问题 ，在东部地区工业用地更是‘一地难求’。 ” 几年前在经历了相当漫长的一段时间后才在杭州下沙拿下一块工业用地的浙江博华环境创始人陈杭飞如实告诉记者。
该如何破解工业用地难题？日前，杭州正式印发《关于试行工业用地市场化配置的通知》，决定试行工业用地市场化配置。
在实体经济重镇的地区，工业用地是保证可持续发展的关键，而工业用地市场化配置是破解日益严峻的土地供给与需求之间矛盾的重要途径 。据记者了解，自嘉兴之后，杭州是浙江省第二个实行市场配置工业用地的城市。在当 前浙江发力供给侧结构性改革的进程中，嘉兴、杭州的工业用地市场化配置改革将为丰富供给侧结构性改革的“浙江思路”提供重要探索。
从20世纪80年代中期开始，中国城市经营性建设用地逐步由无偿划拨转为有偿出让。 进入21世纪以来，中国城市土地出让制度改革全面开启，2002年规定商住用地必须招拍挂出让，2006年进一步完善了工业用地出让招拍挂制度，城市经营性建设用地出让进入全面市场化阶段。
不过，工业用地市场，仍然存在市场化程度滞后、资源配置效率较低、供给与需求不匹配等问题。 伴随着中国经济由高速增长转向高质量发展阶段，经济结构转型和产业优化升级的任务日益迫切，这必然要求进一步推动土地要素市场改革，以提高土地要素利用效率和整体资源配置效率。
中国人民大学经济学院副教授、中国人民大学长江经济带研究院研究员杨继东 尖锐地指出当前土地要素配置在工业用地方面存在的主要问题。
他指出，工业用地存在土地指标区域分配不平衡，导致土地资源区域错配的问题。 目前，我国每年的新增建设用地指标由中央以计划指标形式分配到省，再由省分配给地方，而且建设用地指标无法跨省进行交易，导致用地指标紧张地区和用地指标富裕地区并存，资源配置存在区域错配。 偏向于中西部的土地供应政策，相应压缩了东部的土地供应，东部城市用地相对紧张，这是造成东部地区土地价格快速上升的重要原因。 与此同时，即使在同一省份，也存在用地指标区域内分配不平衡问题。
另外，工业用地还存在土地出让使用权期限仍然缺乏足够弹性，土地要素存在期限错配的问题。 目前,我国各地的工业用地出让大多采用了最高年限（即50年）,真正实施工业用地弹性出让、灵活确定土地出让年期的土地占比仍然相对较少，这使得不同企业的经营波动和土地使用无法有效衔接，一些企业尽管存在经营困难，但是其使用的工业用地很难转移给其他企业。
还有 土地出让以较低成本向特定企业倾斜，土地要素存在一定程度的企业错配；工业用地二级市场发育不够，土地要素的流动性较差的问题。 据了解，当前，工业用地供地方式单一，流转机制不畅。 现行国有建设用地有偿使用普遍是采取招拍挂方式出让，租赁等供地方式十分鲜见。 在存量土地方面，用地监管不到位，“重审批、轻监管”问题较为突出，土地利用粗放、产出不高以及不按合同约定的投资强度履约使用土地的现象屡见不鲜。 更重要的是，存量工业用地再开发以及工业用地二次流转相关的法律与制度建设不到位，土地要素有效流转的激励机制还没有建立起来。
为了进一步加强工业用地要素保障，促进制造业高质量发展，杭州市政府办公厅在日前印发的《关于试行工业用地市场化配置的通知》指出，全市工业用地实行分类供应，分为招商引资保障类、扶持做大做强类和市场充分竞争类三类用地，前两类按协议挂牌供地，市场充分竞争类用地采取“控地价、竞贡献”出让方式。 根据杭州市政府的规定，“控地价、竞贡献”出让，即地价控制在一定区间，当地价达到上限时，转为竞亩均年税收，亩均年税收大者竞得土地。 据悉，该项新政策自2021年1月23日起施行。
“以前只有招商引资保障和扶持做大做强两类工业用地，现在增加了第三个充分竞争类，对企业来说参与竞拍工业用地的成功率更高了，这对技术含量高、利润高的企业来说是很利好的。 从另一方面来看，这也是政府鼓励企业进行技术创新、转型升级的政策。 ”陈杭飞强调到，工业用地市场化配置能否成功，关键在于实施细则的设计，比如建立透明的工业用地交易体系，让交易双方共同参与进来，与此同时更要真正落地实施新设计出台的细则，这些才是推动工业用地价格市场化改革的关键。
据记者了解，关于工业用地市场化配置的具体实施方案，嘉兴探索实行“先租后让”“租让结合”的供地模式，租赁期满后符合要求的，可采取协议出让方式供地。 对于先进装备制造业、高技术及战略性新兴产业等鼓励发展的产业，采取分阶段出让方式。 通过差别化地价引导土地向供给侧优质企业供给，控制向核心竞争力不强的企业的供给。
另外还通过弹性出让年期制既降低了企业的短期用地成本，又可以根据企业能否长期提供有效供给而合理配置工业用地，改善供给侧供给长期有效性。 通过签订亩均投入产出协议，约定投入产出和税收目标，明确违约责任等事项，确保投入产出目标落实，及时淘汰“僵尸企业”。
“工业用地市场化配置改革中，很多工作没有可借鉴的案例，建议开展典型工业地块和企业的试点，观察政策实施效果，总结更具适用性的政策，为浙江乃至全国提供可复制、可借鉴、可推广的经验和模式。 ”浙江财经大学公共管理学院副教授、硕导游和远指出，推进工业用地配置改革的嘉兴经验是出台改革试点实施方案，难点是细化的实施政策缺乏。 浙江省其他地方在改革中应更关注制定符合当地实际的涉及工业用地准入评价制度、差别化供应体系、绩效评价、工业用地布局和工业用地监管等具体工作的实施细则和工作流程，强调改革政策的可操作性与规范性。
“工业用地市场化配置成功与否，关键在于如何把行政权力按照市场化设计机制。 不能穿着市场化的外衣，里头却仍是行政化手段。 ”在浙商发展研究院高级研究员、浙江省发展规划研究院首席研究员(公共政策)潘毅刚看来，党的十九大报告明确指出“深化经济体制改革的重点之一是完善产权制度和要素市场化配置”，市场化配置是大势所趋，势在必行。 市场化改革浙江走得早，已经积累一定的经验，未来是产业调整的关键时期，只要能找到符合经济、社会和企业利润的可复制推广的好机制、好办法，相信工业用地市场化配置将在浙江全面覆盖。 当然，这个要建立在充分保证企业合法权益的基础之上。
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