绍兴债务之谜：区域债务与经济发展的博弈
来源：中诚信国际 政府公共评级部
●近年来，绍兴市政府及城投有息债务均大幅增长，2018~2023年复合增长率分别为16.02%和20.71%，且城投有息债务占全省的比重高于地方政府债券的占比。从全省各地市来看，绍兴市的区域债务规模在全省11个地市中排名第三，但广义债务率全省最高，且自2021年以来保持快速增长趋势。下属区县中，诸暨市的广义债务率排名首位，越城区位居末位。
●绍兴市近年来大力推进城市化进程以及大规模的基础设施建设，特别是在交通基建、生态环保、园区产业升级等方面投入了大量的资金，是导致绍兴市地方债务规模扩大的主要原因之一；同时绍兴市在推动传统产业转型升级和新兴产业培育的过程中，新兴产业的培育需要大量的前期投入，增加了财政支出压力，叠加近年来房地产低迷带来的政府性基金收入大幅下滑，导致财政收入与债务增长之间的矛盾加剧，从而使得其债务率持续攀升。
●绍兴市债务压力虽位居省内高位，但其作为浙江省经济强市，产业基础较好，产业转型下的预期增长一定程度上托举了区域的再融资环境；同时，区域内金融资源较为丰富，银行端融资渠道畅通且公开市场发行利差处于低位；区域化债力度高，整体市场认可度较好。
近年来，绍兴市政府及城投有息债务均大幅增长，2018~2023年复合增长率分别为16.02%和20.71%，且城投有息债务占全省的比重高于地方政府债券的占比。从全省各地市来看，绍兴市的区域债务在全省11个地市中排名第三，但广义债务率全省最高，且自2021年以来保持快速增长趋势。下属区县中，诸暨市的广义债务率排名首位，越城区位居末位。
1.1 政府债务及城投有息债务规模均持续上升
近年来，绍兴市的地方政府债务规模持续扩张，尤其是在过去五年中呈现出快速增长的态势。2018年绍兴市地方政府债务余额约为896.20亿元，2023年末增长至1,883.79亿元，复合增长率为16.02%，其中2020年随着专项债扩容，绍兴市当年政府债务增长率达到20.14%。同时，绍兴市城投有息债务规模亦持续增长，2018年绍兴市城投企业有息债务规模为3,972.59亿元，2023年末绍兴市城投有息债务余额为10,180.93亿元，复合增长率达20.71%，其中2021年绍兴市的城投企业有息债务增长率最大，达28.46%。
从绍兴市历年来各指标占全省比重来看，城投有息债务占比相对较高。地方政府债务占全省政府债务比重保持平稳，维持在8.2%～8.6%之间；绍兴市城投有息债务占全省城投有息债务的比重相较于地方政府债务占比较大，且波动区间亦较大，在13.00%～14.50%之间，在2021年达到最高峰为14.41%。
从浙江省各地市的区域债务来看，绍兴市债务规模省内占比较其经济体量占比而言持续偏高。绍兴市区域债务总额（包括地方政府债务和城投有息债务）位列浙江省各地级市第三，仅次于宁波市；债务规模占比相较于其经济和财力占比较高，且近年来绍兴市区域债务占比与其财政收入占比的比重差距持续扩大。
近年来因绍兴市的财政收入增速不及债务的增速，其债务率持续快速扩张。从地方政府的显性债务率来看，2021年前绍兴市的地方政府债务率相对较为稳定，维持在80%~93%之间；2022年、2023年快速突破100%至132.55%和183.95%，绍兴市地方政府的显性债务率一直高于全省的水平，且在2021年后与全省的差距明显扩大。
从区域债务率来看，在叠加城投有息债务后的绍兴市广义债务率亦明显高于浙江省的广义债务率，且近年来的走势与显性债务率基本一致，在2021年后与全省的广义债务率的差距明显加大。
从浙江省各地级市广义债务率角度看，2023年绍兴市广义债务率居省内最高，达1,178.40%，其次是湖州市、舟山市，分别为1,019.75%和885.84%；浙江省广义债务率较低的是丽水市和温州市。
绍兴市各区县的广义债务率方面，区县的经济发展水平、财政收入情况、债务规模和风险有所不同，下辖各区县的广义债务率均处于较高的水平；其中，诸暨市债务率最高，达793.91%，其次分别为新昌县、上虞区和柯桥区，越城区广义债务率最低，仅为240.56%，下辖各区县间债务率分化明显。
绍兴市近年来大力推进城市化进程以及大规模的基础设施建设，特别是在交通基建、生态环保、园区产业升级等方面投入了大量的资金，是导致绍兴市地方债务规模扩大的主要原因之一；同时绍兴市在推动传统产业转型升级和新兴产业培育的过程中，新兴产业的培育需要大量的前期投入，增加了财政支出压力，叠加近年来房地产低迷带来的政府性基金收入大幅下滑，导致财政收入与债务增长之间的矛盾加剧，从而使得其债务率持续攀升。
2.1城市化进程以及大规模的基础设施建设推动绍兴市债务规模持续扩大
绍兴市位于浙江省中北部、杭州湾南岸。东连宁波市，南临台州市和金华市，西接杭州市，北隔钱塘江与嘉兴市相望。特殊的地理位置让绍兴市成为浙江省四方连通的必经要道，交通类基础建设任务重大。绍兴市近年固定资产投资规模省内占比远高于经济财力的省内占比，2023年浙江省除舟山市外，绍兴市投资倍数1省内最高，是绍兴市债务形成的重要原因之一。
绍兴近年来在城市化进程中取得了显著进展，2018～2023年，绍兴市城镇化率从66.6%提升至73.1%，增速高于全省（68.9%提升至74.2%）。为了配合浙江省的“一体化发展战略”和长三角一体化国家战略，绍兴市加大了对交通、能源、环保等领域的基础设施投资。2018年，绍兴市政府提出了《绍兴市城市化发展规划（2018-2035年）》，计划将绍兴打造成为区域性交通枢纽城市，并大幅提升市区的公共交通系统、基础设施建设和环境治理水平。
2019年开始绍兴市在地方道路、桥梁、污水处理等项目上投入较大，2019年至2022年，绍兴市新开工了多个大型基础设施项目，包括杭绍台高铁、杭绍台高速公路、杭绍甬高速公路、柯诸高速公路、绍兴地铁1、2号线、钱清快速路建设等，上述项目建设期耗资巨大，同时后续的维护亦需大量资金支持。交通类项目以杭绍台高铁为例，该项目总投资超过700亿元，绍兴市需要承担其中的部分资金，主要系通过发行地方政府债券和融资平台贷款进行资金筹措。生态环保项目方面，该类别项目涉及环境治理、河道整治、污水处理等领域，2019年绍兴市启动了总投资超过100亿元的“水环境综合治理项目”，资金来源主要来自于地方政府债券和融资平台的融资。园区建设方面，绍兴在2019年启动了总投资高达500亿元的“滨海新区”开发项目，滨海新区的建设涉及绍兴滨海新城江滨区（以下简称“江滨区”）、绍兴袍江经济技术开发区（以下简称“袍江经开区”）、绍兴高新技术产业开发区（以下简称“绍兴高新区”）、镜湖新区片区四个区块。其中镜湖新区近年重大项目包括绍兴北站TOD综合体项目、镜湖直江项目、绍兴市人民医院镜湖总院、镜湖中心广场综合体项目、绍兴市博物馆新馆、国际金融活力城、城市展览馆EPC总承包项目、绍兴市植物园、片区路网及环境改造、梅山江两岸改造提升项目等。袍江经开区在2018年前后启动了“腾笼换鸟”行动，主要涉及印染和化工两大支柱产业的改造和提升，其中印染企业47家、化工企业35家。绍兴高新区近年通过引进“大好高”产业项目，推动绍兴高新区产业结构不断优化，从传统制造业和房地产业向新技术研发创新和应用、先进制造业等领导转变，重大项目包括中芯绍兴MEMS项目、黄酒产业园工程项目、豪威科技项目、江宸新能源汽车项目、绍兴数字科创产业园建设、区域内市政设施更新改造项目等。江滨区近年来重大项目包括交通、产业、教育、医疗和生活配套设施等，如杨绍线（福全段）改建工程、两湖6#支路道路新建工程、阳明路改造提升工程、滨海新区配套道路六期工程II标、绍兴滨海科技城核心区二期工程、浙江浙能绍兴滨海热电有限责任公司四期扩建工程、浙江金融职业学院绍兴校区等。上述项目在推动区域城市建设和经济发展的同时，也大幅增加了区域债务规模，滨海新区的城投企业的有息债务从2018年的737.19亿元增长到2023年末的1,768.12亿元，复合增长率达到19.12%。
总体来看，绍兴市通过大规模的交通基础设施建设，优化了交通网络，提升了城市的交通便利性，推动了城市空间的优化和拓展，同时，生态环保项目的推进也改善了城市环境质量。绍兴市通过“腾笼换鸟”战略，推动传统产业向高端化、绿色化转型，转型不仅提升了产业附加值，还推动了经济结构的优化，2024年，绍兴市规上工业亩均税收同比增长22.2%，居全省首位。绍兴市通过园区开发和产业集群建设，培育了新的经济增长点。例如，滨海新区生物医药平台的工业总产值从2019年的151.4亿元增长至2023年的356.7亿元，年均增长率达23.9%。但大规模的项目建设需要大量资金投入，亦是导致绍兴市地方债务规模扩大的主要原因之一；同时在“腾笼换鸟”过程中，传统产业的转型和新兴产业的培育需要时间，亦会对地方经济和税收产生阶段性影响。
2.2 债务规模增长的同时财政收入增长乏力
绍兴市的债务规模增长的同时，财政收入增长乏力，一方面受全国宏观经济环境影响，税收收入和政府性基金收入增速均有所放缓；另一方面系浙江是全国首个也是唯一一个国家级传统制造业改造提升示范区，而绍兴是浙江唯一的省级传统制造业改造提升综合改革试点地市。2017年绍兴市在浙江省政府的支持下，以新一轮传统制造业改造提升为切入点，深化实施“腾笼换鸟、凤凰涅槃”工作，成为传统制造业改造提升综合改革试点市。2018年绍兴市发布《绍兴市加快传统制造业改造提升行动计划（2018-2022年）》开启了为期四年的转型升级攻坚行动。绍兴市产业转型升级期间，区域经济生产总值虽保持增长，但税收贡献阶段性放缓，2018～2023年绍兴市税收收入增速从22.68%降至9.4%。
绍兴市的传统产业主要包括纺织、印染、厨具和家居等，上述产业在绍兴的经济发展中占据重要地位，其中纺织业曾是绍兴市地方经济的支柱产业之一，绍兴是著名的纺织和印染重地，尤其是柯桥区，印染产能占全国40%。“十三五”时期，绍兴市累计整合关停印染企业151家、化工企业159家，淘汰落后产能950余家、整治提升“低散乱”企业6,000余家。近年来，绍兴市逐步建立“3+2+4”的现代产业体系，即纺织、化工、金属加工三大传统产业为支撑，黄酒、珍珠两大历史经典产业为特色，高端装备、现代医药、新材料、电子信息四大新兴产业为引领。2023年三大传统产业纺织、化工、金属加工增加值分别为518.5亿元、281.4亿元和122.2亿元，同比增速分别为10.3%、8.0%和-8.3%；四大新兴产业高端装备、现代医药、新材料、电子信息(数字经济核心产业制造业)增加值分别为473.4亿元、136.2亿元、245.9亿元和248.2亿元，同比增速分别为2.3%、2.0%、-1.5%和12.6%；2024年1-7月，高端装备、医药、新材料、数字经济核心产业增加值同比增速分别为8.3%、3.5%、1.9%和7.9%，另纺织产业集群和化工产业集群产值同比增幅分别为11.5%和-1.9%。虽然绍兴市新兴产业增加值绝对值较高，但传统产业规上工业总产值绝对值仍占较大比重，绍兴市的产业结构仍以传统制造业为主，新兴产业在整体经济中的比重相对较低。
2018年至2023年，绍兴市财政收入增速整体呈波动下降态势，2020年以来财政收入增速低于债务增长速度，反映了产业转型升级带来的阶段性阵痛。同时，为了推动产业升级，政府加大了对高新技术产业和服务业的支持力度，包括财政补贴、税收优惠和基础设施建设投入。这些措施虽然有助于新兴产业的长期发展，但在短期内增加了财政支出压力。
政府性基金收入为地方政府重要的财政收入来源，也是地方政府专项债、城投企业有息债务偿还资金的重要来源。绍兴市财政收入对政府性基金收入的依赖度相对较高，2021年绍兴市土地依赖度2达65%，在浙江省排名第五，处于较高水平。随着房地产市场低迷，土地市场走弱而出现下滑，导致地方综合财力连续两年下降，亦是导致近年来绍兴市债务率居高不下的重要原因之一。
绍兴市债务压力虽位居省内高位，但其作为浙江省经济强市，产业基础较好，产业转型下的预期增长一定程度上托举了区域的再融资环境；同时，区域内金融资源较为丰富，银行端融资渠道畅通且公开市场发行利差处于低位；区域化债力度高，整体市场认可度较好。
绍兴市债务规模高企、债务率全省最高，后续区域债务的滚续压力情况如何？我们认为可以从区域的再融资环境、区域的金融资源以及区域的化债工具来分析。
再融资环境方面，绍兴市的整体经济财政实力位居浙江省的中上游3，在全国城市中排名41位4，属于强省下的强市；近年来绍兴市大力推进城市化进程、产业转型升级等使得区域经济和税收产生阶段性影响，但区域的产业基础仍较为夯实，产业转型升级后，区域内的经济财力或将迎来新的增长点。区域产业基础较好，经济财政预期保持增长，一定程度上可确保区域的再融资环境尚好。从政策端来看，浙江省近年来一直在大力推进隐性债务化解工作，绍兴市作为浙江省债务规模较大的地市，在2023、2024年均已获得特殊再融资债券的资金支持。
区域金融资源方面，绍兴市有12家属地银行，其中1家城商行、6家农商行、5家村镇银行，2023年本外币存款余额达16,407.4亿元，在浙江省内排名第4；本外币贷款余额16,497.0亿元，存贷比为1.01倍。从金融机构存款对城投有息债务保障程度来看，2023年末，绍兴市金融机构存款余额/城投有息债务为1.61倍。绍兴市金融资源丰富，区域内城投企业近年来在银行端融资渠道较为畅通。从债券端来看，近年绍兴市城投债发行利差走势与浙江省、全国城投债发行利差走势基本一致，除了2023年1月发行利差阶段性新高后，发行利差走势整体下行，2024年二季度绍兴市发行利差较2021年同期下降约110BP；目前绍兴市发行利差与2021年相比利差已明显收窄，在化债政策推动下，区域再融资成本进一步减少。另外，绍兴市城投债发行利差在2023年之前整体低于浙江省平均发行利差，2023年以来和全省平均发行利差差距不大，同时远低于全国城投债平均发行利差，市场投资者对绍兴市认可度依然较高。
从区域的化债工具来看，根据绍兴市近年来的政府工作报告以及预决算报告中可以看出，绍兴市近年来在化债方面采用“财政资金+国企利润+资产处置”的组合拳，财政资金方面主要系积极争取特殊再融资债券来置换隐形债务；国企利润方面，绍兴市在积极推进国企改革，以提高国企的经营性利润，2023年市属国企全年上缴利润同比增长15%，专项用于债务化解；资产处置方面，2023年绍兴市主要城投企业（如绍兴城投集团、柯桥国资）通过土地资产处置、股权转让等方式回笼资金超80亿元；2024年绍兴原水成功发行水利基础设施REITs首单，入选全国盘活存量资产扩大有效投资典型案例等。另，在债务舆情管控方面，近年来绍兴市城投企业在非标和票据等方面均未出现过负面舆情，地方政府对区域舆情管控力度较好。
绍兴市经济财政实力较强，但债务规模和债务率持续攀升，债务压力较大。大规模基础设施建设和产业转型是债务规模扩大的主要原因；新兴产业的培育需要大量的前期投入，加大财政支出压力，叠加近年来房地产低迷带来的政府性基金收入大幅下滑，导致财政收入与债务增长之间的矛盾加剧，从而使得其债务率高企。尽管绍兴市的债务率居较高水平，但区域再融资环境较好、金融资源较为丰富、城投债发行利差表现良好，投资者对绍兴市的债务风险控制仍有较高认可度。未来需关注宏观经济下行和土地市场波动对地方财力的负面影响，同时需通过优化债务结构、加快产业升级等方式缓解债务压力。
[1] 投资倍数=投资规模/财政总收入
[2] 土地依赖度=政府性基金收入/（一般公共预算收入+政府性基金收入）
[3] 2023年绍兴市GDP全省各地级市排名第4，一般预算收入排名第5。
[4] 数据来源于2025年度的《中国百强城市》排行榜返回搜狐，查看更多
版权声明：本文由浙江厂房网发布，如需转载请注明出处。部份内容收集于网络，如有不妥之处请联系我们删除 400-0123-021 或 13391219793
